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龚维斌:在社会体制改革中发展社会组织
更新日期:2013/8/5  浏览:2484

  改革社会组织管理体制需要更新理念、拓宽思路,放松管制,增加资源投入,从民间做起,从基层做起,高度重视和支持社会组织特别是基层社会组织的发展,与体制内组织良性互动,与政府、市场形成合作、竞争、互补的伙伴关系,扩大社会自治空间,提高社会自治能力。

  建立现代社会组织体制的关键是处理好政府和社会的关系,处理好“政府管理”与“社会自治”的关系。在市场经济条件下,既要充分发挥政府的作用,也要注意发挥社会力量的作用,尊重社会自主运行的规律。

  全面建成小康社会需要深化社会体制改革,深化社会体制改革需要发展社会组织,发展社会组织需要改革社会组织管理体制,改革社会组织管理体制需要更新理念、拓宽思路,放松管制,增加资源投入,从民间做起,从基层做起,高度重视和支持社会组织,特别是基层社会组织的发展,与体制内组织良性互动,与政府、市场形成合作、竞争、互补的伙伴关系,扩大社会自治空间,提高社会自治能力。

  社会体制改革需要加速发展社会组织

  过去30多年里,我国各方面改革不断推进,但与经济体制改革进度相比,我国社会体制改革相对滞后,政府对社会的放权小于对市场的放权,对社会干预仍然过多、过大,社会自主性不强,社会自治能力较弱。社会组织的发展远不能适应经济社会发展的需要。

  到2012年底,我国在民政部门登记注册的社会组织近50万个,相对于人口规模而言低于世界一般水平,与发达国家相比差距更大。发达国家每万人拥有社会组织一般超过50个,我国不到3个;世界22个国家社会组织支出占GDP的比重平均为4.6%,发达国家为7%,我国仅占0.55%;从社会组织就业人员的规模看,一些国家占全部就业人员的3%以上,而我国仅占0.7%。一些社会组织行政化倾向严重,存在着“官办、官管、官运作”的现象,管理和运行模式类似于政府机构,有的甚至成为“二政府”;一些领域的社会组织存在垄断现象。

  十八大为社会组织发展开辟了新的前景

  党中央高度重视社会体制改革问题,十八大把加快推进社会体制改革放在更加突出的位置,作出了重大决策和部署,第一次把社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制等一系列既有联系、又有区别的范畴,概括为中国特色社会主义社会体制的基本任务和重点方面。党的十八大报告提出,“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。

  建立现代社会组织体制的关键是处理好政府和社会的关系,处理好“政府管理”与“社会自治”的关系。在市场经济条件下,既要充分发挥政府的作用,也要注意发挥社会力量的作用,尊重社会自主运行的规律。

  首先必须实行政社分开,使政府行政职能和社会组织自我管理相分离,即行政权力与社会自治权利分开;同时,政府要向社会组织转移职能,使社会组织有成长发展和发挥作用的空间。

  其次,必须权责明确,通过法律明确规定社会组织的权利和责任,权、责、利相统一、相对等。要准确界定社会组织的性质和功能,使其实现服务公众利益和社会利益。同时,对其承担的责任明确提出要求,促进社会组织健康有序发展,更好地参与社会建设和社会管理,增进社会福祉。

  再次,必须实行依法自治,按照法律法规的要求推进社会组织自我管理,参与社会管理,提供社会服务。机构改革和职能转变为社会组织发展创造条件

  我国社会组织发展严重滞后是多方面原因造成的,其中之一就在于相关管理制度不合理不完善。主要是:对成立社会组织设定的门槛过高,社会组织与行政机关存在依附关系,注重社会组织成立登记环节的审批而轻视对社会组织活动的监管。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中,对社会组织管理制度改革作出了部署,提出了推进政社分开、发展社会组织、扩大社会组织权利、发挥社会组织作用等方面的重要改革措施。这次提出的改革社会组织管理制度措施有以下特点:明确目标,方向性和操作性措施并举。方案提出,要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,明确了今后一个时期改革社会组织管理制度的目标。按照这一目标,方案中提出了“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩”、“探索一业多会”等方向性改革措施,同时提出了具体措施,如成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,直接向民政部门依法登记,不再需要业务主管单位审查同意。

  把握节奏,突出重点。我国社会组织总量庞大,已登记和未登记的社会组织超过百万个,希望成立的社会组织数量更是难以估量。这些组织种类繁多,涉及经济社会发展和人民群众生活的各个方面,有些组织情况复杂。从改革发展稳定的大局出发,从相关部门的管理能力考虑,对社会组织管理制度的改革需要一个逐步深化的过程。这次改革考虑了改革的节奏,体现了循序渐进的思路。如:对于行业协会商会与行政机关脱钩,强调要“逐步推进”;对于实行一业多会,提出要“探索”。同时,要重点培育、优先发展行业协会商会类等四类社会组织,因为这些社会组织与促进社会主义市场经济健康发展、满足人民群众多方面的需求密切相关,能够有效补足政府和市场的“失灵”。

  宽严相济,引导培育和规范管理兼顾。种类众多的社会组织,其性质、能力等难免良莠不齐。为有效发挥其积极作用,避免造成对经济社会的消极影响,必须在加大培育引导力度的同时,加强对社会组织的规范管理。这次改革方案强调要坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理的原则。按照这一原则,要完善相关法律法规,进一步健全管理服务体制,明确相关组织机构的责任,创新管理服务方式,既要解决“管得过多过死”的问题,也要消除管理服务的“盲点”和“空白点”,使各类社会组织在法治的轨道上健康有序发展。同时,还要推动社会组织建立科学合理的内部治理结构,提高其自身管理、发展和服务的能力。

  高度重视发展基层社会组织

  改革开放以来,服务于城乡社区的基层社会组织不断发展。基层社会组织虽然发展迅速,但依然存在数量偏少、服务能力不强、管理服务不规范等问题,还不适应社会发展和居民需要。造成这种状况的原因主要有以下几方面:

  一是缺乏有效的扶持政策。一直以来,我国对于成立社会组织存在门槛过高、条件过严等问题,基层社会组织由于其“草根性”,更是难以名正言顺地建立。目前全国大约有几百万个基层社会组织,其中绝大多数没有经过登记和批准,因此也就难以得到政府和社会各界的支持。

  二是社会组织治理机制不健全。由于缺少必要的分工和管理制度,缺少活动经费、活动场地,缺少高素质、专业性人才,加之成员的团体意识不强,缺少相应的培训,很多基层社会组织处于松散无序的状态,发展能力和服务能力较弱。

  三是社区居民参与基层社会组织的积极性不高。长期以来,人们习惯于有困难找政府,对于社会组织的功能和作用认识不足,绝大多数参加基层社会组织活动的人是退休或没有工作的老年人、妇女等,在职在岗的人员对于参与和支持基层社会组织活动兴趣不大。

  各级政府特别是主管部门要研究制定支持基层社会组织发展的配套措施,加大对基层社会组织发展的支持、引导力度。

  实行登记制和备案制两种并行的管理制度。针对基层社会组织普遍规模较小、经费短缺、实力较弱的现实,适当降低基层社会组织在人员、资金、办公场所等方面的登记要求,把符合条件的基层社会组织及时纳入管理服务范围。对于尚未达到登记条件但正常开展活动且符合经济社会发展需要的基层社会组织,应当给予备案,实施备案管理。加强对基层社会组织的管理和服务,对于违反有关政策规定的行为应及时给予提醒和纠正,引导条件成熟的备案制社会组织申请登记。

  加大对基层社会组织的支持力度。政府可以通过税收政策、购买服务、引导基金会进行合作等方式为基层社会组织提供资金、办公场所、办公设备等方面的支持。为社区民办非企业单位创造平等准入、公平竞争的政策环境。认真研究城乡社区服务类社会组织从业人员的人事保障、职业发展通道等问题,调动他们参与社区服务的积极性,吸引和稳定更多的人才从事基层社会组织工作。

  引导和支持基层社会组织提高管理水平。政府部门应要求和指导基层社会组织建立健全规章制度,完善内部治理结构,建立民主决策制度、信息公开制度,增强自律性和诚信度。同时,通过举办培训班、座谈会、经验交流会等多种形式,提高基层社会组织负责人和相关人员的素质能力。

  提高人们对基层社会组织的认识。重视宣传基层社会组织在服务社区居民、构建和谐社区、发展社区经济、提高社区自治水平等方面的成功事例,引导人们正确认识基层社会组织的积极作用,提高社区居民参与和支持基层社会组织的热情。同时,对基层社会组织中存在的问题给予曝光,保护人民群众利益不受侵害,促进基层社会组织健康发展。

  进一步更新社会组织发展理念

  近年来,各地各部门根据实际情况,积极探索培育和发展社会组织的新政策和新办法,取得了良好的成效,积累了宝贵的经验,为新一轮政府机构改革和职能转变提供了实践基础。

  一是改革社会组织管理体制,放宽准入条件,降低准入门槛,为社会组织发展提供制度保障。2011年以来,北京、上海、广东等十多个省陆续采取各种方式突破双重管理体制,除少数类别外,大部分社会组织可以到民政部门直接登记。

  二是加大政府购买服务力度,从资源上支持社会组织发展。政府向社会组织购买服务是世界各国的通行做法,是转变政府职能,提高公共财政使用效率,促进社会组织发展的重要手段。各级地方政府纷纷开展向社会组织购买服务工作试点,购买服务的范围、竞标条件和程序、监督评估办法不断完善,资金额度不断增加。

  三是培育枢纽型社会组织,促进社会组织健康发展。我国一些全国性社会组织和地方政府开始探索在同类别、同性质、同领域的社会组织中组建大型联合性组织,并通过联合性组织对大量分散的小型社会组织进行联系、服务和整合,形成有机联系的组织网络。

  四是建立孵化机制,为社会组织发展提供支持。上海、南京、广州、深圳等地探索建立公益组织孵化机制,通过政策诱导、项目支持、培育指导、登记注册等措施,引导社会组织健康发育和快速成长。

  专家学者们根据我国的实际情况,为社会组织规范发展、有序参与社会建设和社会管理出谋划策,形成了许多重要的理论和观点,为进一步发展社会组织提供了可贵的理论支持。

  十八大之后,有专家提出,发展和壮大社会组织要从国情出发,一方面要通过社区组织、事业单位和人民团体的改革盘活现有社会组织资源的存量,另一方面要通过发展民间组织扩大社会组织资源的增量。在这里,社会组织是广义的,而在民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位则是狭义的社会组织,即民间组织。除了民间组织外,城乡社区自治组织即村民委员会和居民委员会,公益类事业单位,工会、妇联、共青团、科协、文联等人民团体,也承担着公共服务和社会管理职能,具有社会组织性质,应按照社会组织的要求和发展方向,改革和调整这些组织和机构,使其政社分开、政事分开,提高自治能力,探索与民间组织结合的有效形式,丰富社会组织类型,扩大社会组织规模,壮大社会组织力量。通过体制内的存量改革和体制外的增量发展,“双轮驱动”社会组织大发展。

  这种看法的出发点是立足国情,力求平稳发展,但如果“双轮”平均用力,主次不分、重点不突出,就可能重新陷入旧体制而难有突破。过去30多年社会主义市场经济体制改革的一个重要经验是实行增量改革,做大增量,以外围突破倒逼体制内改革,最后形成双向互动关系,“双轮驱动”社会主义市场经济发展。也许经济领域的改革经验在社会领域里,在改革社会体制、改革社会组织管理体制、发展社会组织方面仍然适用、有效。

  地方实践和学者研究虽然大大丰富了我国社会组织发展理论,但是,对社会组织的性质和作用的认识问题,仍然没有很好解决。不少人,特别是一些领导干部放大社会组织的消极作用,看不到社会组织的积极功能,看不到社会组织发展是大势所趋,是中国现代化发展的必然要求,对社会组织不信任、不放心。因此,采取“关门政策”、“鸵鸟政策”,口头支持,实际设限。在市场化、城镇化加速推进,社会流动大大增加的今天,“单位制”解体,传统的社会组织形式已经不能适应人们的需要,人们迫切需要重新组织起来,社会面临再组织化的任务,如果国家不能顺应这种形势和要求因势利导,以更大勇气和更高智慧改革社会组织管理体制,社会体制改革这块短板就难以补齐,中国特色社会主义现代化事业发展就会受到影响。

 
 
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